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我国政府风险沟通理念及实践

信息来源:未知 发布日期:2015-12-31 点击率:1734 字体:[大] [中] [小] 当前位置:首页->研究报告

我国政府风险沟通理念及实践
——以卫生部应对甲型H1N1流感疫情为例
本篇文章来源于 科技网|www.stdaily.com


【作者】
李杰卫生部新闻办公室
钱玲卫生部新闻宣传中心中国健康教育中心
马煜卫生部新闻宣传中心中国健康教育中心
葛红山东省蓬莱市新港街道


【摘要】:本次甲型H1N1流感应对中,风险沟通作为一项重要理念贯穿疫情处置始终,做到了初期对公众情绪的科学疏导,由恐慌到渐趋常态,再到由平静到引起适当注意,实现了有利于疫情防控的有效管理。此次应对的信息发布中,将公众作为事件的共同应对者,使其掌握应对疫情必须的信息,做出有益于已的决定作为沟通目标。在信息发布上,制订预案,建立立体信息发布网络;采取赢得信任、双向对等沟通策略,进行愤怒管理与提前预警,在信息发布上注重信息突显策略等。
【关键词】:政府 风险沟通 甲型H1N1流感 策略 


【Abstract】:During the HIN1 pandemic case, risk communication has been confirmed as a guide throughout the epidemic situation treatment. The government has achieved the scientific leading of public emotion, from pani to calm and from calm to draw attention which help a lot to the epidemic control.During the information release, the government regard the public as cooperator and share the information with them to help the public make rational dicision.Before news release make a scheme in advance and build a three-dimensional news release network..And take the strategys of gaining trust, two-way and peer to peer communication, managing outrage and pre-caution advocacy and making information outstanding, etc.
【Key words】: Government risk couumniction H1N1 flu strategy


一、风险沟通研究综述
风险沟通研究起源于国外20世纪70年代。随着科技发展、环境污染及各类健康问题的出现,特殊科学传播领域渐渐扩大并更加细分,如环境传播、健康传播、风险传播。风险传播作为一个新的研究范畴一经出现就与健康密切相关。我国自非典以来,对风险沟通研究的关注度极大提升,国内心理学、新闻学、传播学、公共关系学等学者分别开展了相关研究,出现了一些有份量的实证性研究结果,但目前相关研究仍处于译介国外著作及实践验证为主的阶段。
(一)风险沟通的内涵
要了解风险沟通理念及其实践,必须先界定风险沟通的概念。“risk communication”一词在80年代中期出现在英文中,对它的界定最常见的有两个:1、“风险传播是在个人、团体、机构间交换信息和意见的互动过程。它不只与风险相关,还包括风险性质的多重信息和其它信息,这些信息表达了对风险信息或风险管理合法的、机构的安排的关注、意见和反映。”、“关于健康或环境的信息,在利益团体间任何有目的的交换。更明确地说,风险传播是在利益团体之间,传播(convey)或传送健康或环境风险的程度、风险的重要性或意义,或管理、控制风险的决定、行为、政策的行动。”之所以将risk communication译为“风险沟通”而非“风险传播”,在于强调信息或意见的互动性以及沟通主体的参与性[1] 。
美国国家科学院(The National Academy of Sciences)对风险沟通作过如下定义:风险沟通是个体、群体以及机构之间交换信息和看法的相互作用过程;这一过程涉及多侧面的风险性质及其相关信息,它不仅直接传递与风险有关的信息,也包括表达对风险事件的关注、意见以及相应的反应,或者发布国家或机构在风险管理方面的法规和措施等。
M.Granger Morgan等在《Risk Communication— A Mental Models Approch》一书中认为:在所有的风险事件中,人们需要一套多变的认知的、社会的、情感的技能,以理解他们接收到的信息,破译与他们生活和社区的关系,向别人清楚说明他们的观点。风险沟通致力于提供外行人所需要的信息,以使他们对健康、安全、环境风险作出明智的、独立的判断。
2006年5月,世界卫生组织新闻官Roy Wadia的《公共卫生与风险沟通概述》中的定义为,是指政府和各行业与公众的合作与对话,风险沟通要解决一个进退两难的困境:致人死亡的危险和令人恐慌的危险常常是截然不同的。他强调,风险的技术内涵—即风险所造成的“危害”程度—可能实际上与公众(和媒体)反应毫无关系,公众(和媒体)反应是风险对其造成的“不满”程度(如操纵、恐惧和信任等)的反映[2]。
2009年5月8日在甲型H1N1流感防控健康教育和风险沟通会议上,中国健康教育中心任学锋从健康教育工作者的角度给出了风险沟通的定义:风险沟通是在疫情发生阶段,政府和新闻媒体两家作为主要的合作方,及时向公众、社会和利益相关者以及相关部门通报、传达有关疾病的流行情况,个人感染风险、预防措施、政府的相应行动信息并回答公众有关的疑问及问题,使公众能及时认识到疾病风险,防治知识并采取适当行动。强调政府和媒体的合作,另外强调及时传递相关疫情、措施、策略,包括公众的个人防治措施细节,而且回答公众的疑问和问题。
风险沟通与健康教育的关系是,风险沟通与健康教育是从不同视角审视同一问题的结果,健康教育更侧重日常的疾病风险的告知。两个概念你中有我、我中有你,相辅相成又互为因果。有效开展健康教育将有助于公众了解、认知风险,健康教育有时也是对风险的教育;风险沟通开展的同时,也是对公众健康教育的过程。但二者又不完全重合,风险沟通侧重于“风险”的告知与传播、认知,健康教育侧重于健康态度、行为的改变。
(二)国内风险沟通研究概况
国内风险沟通研究文章总体数量较少。使用维普资讯对1996年以来的中文期刊按“主题及关键词”搜索,其中“风险沟通”共19篇,“风险认知”共78篇,“风险传播”13篇。作者来自公共卫生领域、科技界、新闻传播学者等,发表刊物为科技类、公卫类期刊及新闻传播专业期刊等。风险沟通作为传播学的一个分支,刊登于新闻传播专业期刊的风险沟通专业文章尤其少,提示由于新闻传播专业人员的缺位,相关研究从数量到质量亟待提升。
较早的研究文章,如1996年谢晓非在《人类工效学》上发表的的《风险认知策略的操作化指标》。2003年非典以后,国内风险沟通研究文章增多,主要借助心理学、传播学、新闻学、社会学、公共关系学等学科理论为工具开展研究。心理学者认为,风险沟通(risk communication)本质上讲是一种通过沟通对公众心理产生影响的过程。任何突发公共安全事件一定会影响到公众的心理,而公众的心理行为反过来又会对事件的发展演变产生巨大的影响。在危机发生时期,相关政府部门尤其需要了解突发事件中的公众心理,并通过科学地发布风险信息来减轻和化解事件可能带来的经济、社会影响[3]。
国内公共卫生风险沟通相关研究主要着眼于几个方面:媒介的风险沟通作用与机制(郭小平,《“风险传播”研究的范式转换》,2006);风险沟通渠道研究(谢晓非等,《怎样会让我们感觉更危险——风险沟通渠道分析》,2008)、科技风险认知研究(凌文辁方俐洛,《中、日、美三国科技风险认知的调查研究》, 2002),风险沟通案例研究(黄鲜华,《风险社会视野中的信息沟通与协商民主——以“厦门PX事件”为例》;唐雪峰等,《四川省2005年人感染猪链球菌病事件处置风险沟通评析》,2008)等。风险认知差异研究(吴宜蓁,《专家与民众:健康风险认知差距研究内涵检视》, 2007年)等。
(三)政府部门风险沟通实践
风险沟通理念在卫生行政机构的认识、实践与推行是一个渐进的过程。2007年,卫生部与美国国家疾控中心新发突发传染病合作项目的内容之一,围绕风险沟通开展了教材编写及全国巡回培训,可以看作风险沟通理论在政府部门实践与应用的开始,经过一年余编撰形成《突发事件卫生应急与风险沟通》,笔者参与了“新闻发布”章节写作及系列培训授课。教材编写人员一经接触,就引起对“危机传播”、“风险沟通”概念的争论,有人认为风险沟通与危机传播不过是认为是同一个概念的不同译法,危机传播更强调“危机”状态下的传播,风险沟通侧重于风险的预警。同年,卫生部在省级开展全国卫生管理人员新闻传播及媒体关系管理系列培训。
2008年4月,卫生部与世界卫生组织共同举办了危机传播及风险沟通研讨会。此后,举办了一系列相关的培训活动。风险沟通理念指导新闻发布工作逐渐被认识,并用于指导卫生部新闻发布工作。2008年底卫生部办公厅发布的文件《卫生部办公厅关于做好2009年卫生新闻宣传工作的通知》,首次将“风险沟通”写入卫生部文件:“加强风险沟通和危机传播。要充分认识日常工作中的风险沟通和突发事件处理中的信息传播的重要性”。
随着《政府信息公开条例》颁行实施,我国卫生新闻发布机制进一步完善。31个内地省、区、市卫生行政部门设立省级发言人,各地尤其省级卫生行政部门新闻发布机制逐步建立,定期不定期发布卫生工作新闻信息。及时、公开、透明成为常态,突发事件发生后“是否发布”已经成为一个伪命题,面临的沟通关键词转向“如何发布”上来,信息发布重心也由“危机传播”逐步向“风险沟通”转移。
2009年5月卫生部新闻办公室主编印发的内部资料《卫生新闻宣传工作手册》(第三版)中,有专门内容介绍风险沟通基础理论。
2009年甲型H1N1流感应对工作是非典以来,以风险沟通理念指导下开展工作的重大公共卫生事件典型案例,对其开展回观、反思和分析,有助于为未来的突发事件应对提供借鉴。

二、风险沟通信息发布机制
(一)风险沟通系统逻辑模型

 

图1:应急沟通系统逻辑模型[4]
本次甲型H1N1流感风险沟通,将采取有效的实践和政策,减少发病和死亡以及人个做出有效的行为选择三个具体长期目标,卫生行政部门开展以下工作:对突发公共卫生事件状况进行评估,制订沟通策略,制作并审批信息,从而产生最初的产出:与其他相关组织与人个进行沟通,同时进行持续性地提供信息,个人获得信息,主要的组织获取信息或者增加信息寻求行为。组织获取信息之后,从组织角度讲,正确理解信息、组织与人个进行传播;从个人角度,个人正确理解信息,个人形成合理的风险意识,个人形成合适的行为目的,从而实现三个核心的长期目标。
影响公众风险认知的信息来源包括:政府部门信息发布、媒体报道、人际交流和群众交流渠道(如网络论坛、手机短信、邻居交谈、朋友打电话等)、个人的信息储备和既有观点等。公众处于信息的包围圈,个人在信息链条中有主动搜寻与被动接收两条途径。

 

图2:公众风险认知的影响因素
(二)风险沟通对象
中国政府高度重视甲型H1N1流感的防控,成立由卫生部牵头、多部门参加的联防联控工作机制,启动应急响应机制,严防疫情的传入和扩散,保障人民群众的健康和生命安全,以及日常的社会生产生活。卫生部成立了甲型H1N1流感防控工作领导小组,下设信息组,明确责任分工,相互密切配合。
甲型H1N1流感沟通工作是由多部门参与、共同合作的活动。风险沟通的对象主要包括:内部沟通(医护人员、疾控人员、卫生行政人员等)、公众、媒体。
内部沟通:中国疾控中心应急办负责疾控人员沟通,卫生部应急办负责对应急人员的沟通,卫生部医管司负责临床医护人员沟通。
媒体沟通:卫生部新闻办公室。卫生部新闻办公室成立了一个由各部门抽调人员形成的6人小组,主要负责协调与媒体的关系,以及与部内相关司局就媒体发布信息进行沟通,并协调有关专家接受媒体采访。该团队主要对媒体的关注点进行分析,并开展媒体信息监测活动,制定沟通策略,向媒体及时、准确、有效地传递相关信息。同时,该办公室负责向省级卫生行政部门的相庆信息发布提供指导。
公众沟通:通过媒体向公众开展沟通外,卫生系统12320公共卫生公益热线、卫生部网站、中国健康教育中心网站等提供了直接沟通的渠道,另外通过新华网、中国网等开展在线访谈与公众进行沟通。
(三)风险沟通预案
在我国尚未出现甲型H1N1流感病例时,卫生部新闻办公室根据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》、《卫生部突发事件信息传播预案》等,制定了《我国首例甲型H1N1流感确诊病例信息发布预案》。预案规定,出现疑似病例时,由部新闻办发布消息,一旦病例确诊,即当日上午10点或下午3点在卫生部发布。分工如下:发布稿由联防联控工作机制综合组负责起草;答问口径由联防联控工作机制医疗组、综合组、口岸组、宣传组负责;媒体采访和发布会组织、发布会的舆情收集整理工作由综合组(卫生部新闻办公室)负责。
(四)立体发布网络
甲型H1N1流感疫情期间,形成了一张以联防联控工作机制综合组(卫生部新闻办公室)牵头发布国家层面信息,各省、区、市自行发布本省信息的分工负责、立体发布网络。
卫生部新闻办公室5月2日下发《卫生部新闻办关于做好防控甲型H1N1流感疫情新闻宣传和舆论引导工作的通知》,指导各地信息发布工作,要求各地做好宣传报道,加强宣传教育和风险沟通,为公众解疑释惑,正确引导社会舆论,维护社会和谐稳定。并要求全国各省区市卫生厅局确定和上报甲型H1N1流感防控的新闻发言人和新闻机构负责人。在甲型H1N1流感信息发布上,做到省级发布与部级上下沟通,部分省份也同时做好了与相邻省份的横向沟通。
2009年4月27日卫生部办公厅向各地发出《关于加强人感染猪流感防控应对和应急准备工作的通知》,其中要求“广泛开展健康教育宣传,维护社会和谐稳定。地方各级卫生行政部门要大力开展预防人感染猪流感的健康宣教工作,通过电视公益广告、电台广播、印发宣传材料等多种方式,向社会公众宣传人感染猪流感的预防知识。通过12320等热线电话、互联网、热线电话等媒介,实现与社会公众的互动,消除社会公众的恐慌心理和焦躁情绪。地方各级卫生部门还应主动加强与新闻媒体的沟通,及时、准确、客观地发布疫情信息,做好相关解释说明工作,维护社会和谐稳定。”
三、风险沟通策略与手段
风险沟通是一个特殊的沟通过程:其沟通内容的特殊,告知的内容是风险,而我国大部分公众对于公共卫生风险的认知处于起步阶段;由专家向公众告知,公众与专家的信息鸿沟甚至偏见与误解客观存在;与公众沟通渠道的特殊,媒体承担了风险二次传播任务,将政府部门提供的风险信息进行解码、编码,再传递给公众;公众信息反馈的特殊性,直接反馈渠道的数量对比13亿人口来讲微乎其微;效果的特殊性,公众对于风险的认知将直接影响其判断及行为,如传播不当可能引起抢购风潮、封城传闻、患者歧视等社会问题。另外,风险沟通的有效性、如何克服风险沟通中的障碍以及建立沟通中的信任都是不容忽视的问题。
(一)赢得信任策略
信任是一切沟通的基础。世界卫生组织突发事件沟通要点显示,任何一项沟通都会对信任产生影响,不是在加强,就是在削弱。从传播学角度讲,尽管公众的风险认知水平受公众心理、社会甚至政治等因素的影响,大众传播效果的形成受到多种因素和条件的制约,但在这一过程中居于最优越地位的无疑是作为传播主体的传播者。霍夫兰等到人提出“可信性效果”概念:一般来说,信源的可信度越高,其说服效果越大;可信度越低,说服效果越小。因此,争取受众的信任是改进传播效果的“前提”条件[5] 。立场、态度、出发点的正确,决定了策略的正确。
1.风险沟通vs危机沟通
有别于危机的“需要紧急做出重大决定的,不稳定的,或关键的时刻或情形”,风险指“可能造成损失、损伤或危险”、“某人或某事造成或可能造成危害”。风险沟通与危机沟通,两者区别在于后者更强调紧急状态下,而风险沟通的关口更前移。做好“风险沟通”可以避免常常“危机沟通”。
甲型H1N1流感期间,笔者在新加坡就风险沟通开展访问,有感于信任建立的重要,向负责危机沟通的新加坡新闻、通讯与艺术部相关负责人提问,提问如何在公共卫生事件中建立信任,得到的回答却是No,信任不是在事件发生之后才建立的,而是在日常的沟通中建立。
非典以来,我国卫生系统着力加强沟通能力建设。2006年起,卫生部作为国务院新闻办试点单位之一,开始了每月10日定时定点新闻发布。2006-2009年,共举办新闻发布会例行及专题发布会64场。发布会以热点事件结合重点工作、每次1-2个主题,取得了两个效果:一是热点事件的舆论引导,在场沟通媒体报道立场与未参加发布会的媒体报道立场有明显区别;二是未雨绸缪,事件未发生时提前与媒体沟通,有时看似没有产生媒体广泛报道的效果,但潜移默化影响了参会记者的报道导向。
“脆弱”是信任的基本特性。信任的建立需要很长的时间,但只要一瞬间就可以被破坏殆尽。而且,一旦信任遭到破坏,要想将信任恢复到以往的水平需要花更长的时间和更大的代价。甚至可能因为某些原因,信任一旦破坏就永远无法重新修复[6]。这种日常与公众、媒体良好的沟通状态,为甲型H1N1流感的沟通建立了互信的纽带,编织了顺畅的沟通渠道与网络。
2.我们一起面对 vs我来替你解决问题
风险沟通应对成功与否关键点在于,是将公众作为事件的合作者还是仅仅是受益者。对于公共卫生事件来讲,预防与控制三个链条:控制传染源、切断传染途径、保护易感人群,三个链条中的任何一个都离不开公众的参与。如,切断传染途径,患者或受感染公众的自我隔离及减少日常行为中与公众的接触,将极大地有利于事件的处置。政府部门是否在沟通中将公众视为伙伴(partner),对于沟通的有效性具有决定性的影响[7]。
以往的信息发布中,“替公众解决问题”的后果是,一、公众的知情权往往受到损害,公众得到的往往是事件处置结果,二是由于公众的意愿没有很好地得到表达,公众对于解决问题的后果并不满意。将公众作为事件的共同应对者的表现是,对公众社会责任的明确强调、对事实性信息的及时发布等。
5月8日风险沟通媒体通气会上,中国健康教育中心(卫生部新闻宣传中心)专家田向阳指出,我们的公民每个人都要密切配合政府和有关医疗卫生部门所采取的防控措施,这不但是《传染病防治法》中有要求,对传染病防控每个公民都有责任和义务;同时,也是一种公民基本健康素养和健康道德。新华社5月13日发表时评《为甲型H1N1流感疫情防控尽到公民责任》。8月12日的风险沟通倡议活动也对公民责任再次做了强调。
此次流感应对事件中,公众作为合作伙伴得到了良好的信息告知,政府与公众“一起面对问题”,公众的积极性得到发挥,而非仅仅是政府替公众解决问题。对公民责任的强调,是公共卫生事件中对政府、公众角色本源的回归。卫生行政部门不再是公众健康的大包大揽、无限责任者,公众在维护自身健康与社会公共健康方面也要承担应有的责任。这一点,与新加坡“公众对自身健康负有一定责任”的理念是相通的,公众被鼓励通过公共健康教育规划达到一个健康的生活方式。并对自己的健康负责,即树立和增强国民自我保健意识[8]。

3.注重倾听vs只说不听
公众舆情与媒体舆情不完全重合,公众舆情是公众心声的直接反映。卫生部新闻办委托专业资讯机构收集舆情,每天编制一期 “甲型H1N1流感疫情舆情分析及报道汇编”,不仅包括媒体报道,也包括收集博客、论坛的相关评论,了解公众舆情,由以往的“只说不听”或只听媒体如何报道,到注重直接倾听民众心声。同时,还通过12320公共卫生公益热线了解全国每日公众甲型H1N1流感咨询的热点问题情况。
根据各类咨询问题、公众评论的变化趋势、咨询热点问题变化情况,及时向媒体和公众反馈;并作为媒体报道和公众宣传的依据,基于公众咨询热点问题和各类问题的变化,设计甲型H1N1流感问题及解答,专家审核后,向媒体及公众公布。
(二)双向对等沟通策略
风险沟通是一个特殊的沟通过程,虽然学者们都强调这一过程应该是一个双方相互作用的过程,但事实上,对于众多的风险事件,尤其是公共性的风险事件,处于沟通双方的主体地位很难等同。公众一方总是处在接受信息,询问信息的位置。本次事件中,政府部门着眼于告诉你想知道的,政府部门对双向对等沟通的努力体现在:明确告知政策变化缘由,使公众了解政府并非懈怠;不过分保证、明确承认不确定性,避免公众误解;信息量适度避免过载。
1.明确告知政策变化缘由vs政府懈怠
在突发危机中,政府部门可能会随着疫情的进展,了解到一些情况,使其有充分的理由改变意见、预测和政策,如建议采取的防范措施和治疗方案肯定会有变化。只宣布新的规则却不提醒公众新规则与旧的相比有偏差,虽然新的规则颇有吸引力,却影响了公众对它的学习掌握,使公众产生困惑甚至是怀疑[9]。
明确告知公众政策变化的缘由,是公众参与事件处置的必要条件。为使公众做出相应的调整,就要了解政策、措施的变化。告知政策变化的原委,有助于获得对新政策的支持。如果不向公众及时告知政策、措施变化,公众的理解就会是:你们懈怠了。
本次应对中,涉及疫情防控措施及政策多次变化,每一次均通过不同形式向公众做出解释。如2009年6月我国疫情防控由“外堵输入、内防扩散”向“减少二代病例,严防社区传播,加强重症救治,应对疫情变化”转移时,部分公众不理解,认为政府放松了对输入性病例的“堵”,怀疑政府部门因工作不力而懈怠。
2009年6月12日,卫生部和世界卫生组织联合召开的防控甲型H1N1流感联合新闻发布会上,卫生部新闻发言人毛群安在发言时强调,卫生部新闻发言人毛群安指出,我国最初采取的“拒病毒于国门之外”的做法,是科学有效的。其最大意义在于,为做好各方面准备赢得了时间。疫情的延缓为我国做好药品和疫苗的研发生产及储备等相关准备,争取了宝贵的时间。通过及时准确、公开透明的报道,有效引导社会舆论,整体舆论态势平稳,社会心理稳定,没有出现恐慌情绪[10]。
2.不过分保证、明确承认不确定性vs你们撒谎
对自己不确定的事却说得很肯定会给人以似乎虚假的感觉,如事实证明是错的会使你有欺骗之嫌,而且会引起有不同意见者的争论。把知道的实话实说,但是要强调还有些情况不知道...,而且你所“知道”的情况随事态的发展还有可能会被证实是错误的。要表现出你能够承担这些不确定并且还在采取行动[11]。
突发公共卫生事件信息发布的难点与重点,在于疫情及对疫情的认识处于时刻变化的状态。Peter Sandman提出的“不过分保证、明确承认不确定性”,为我们提供了走出“准确性”与“提前预警”两难困境的坦途。我们以前在犯错是因为我们总在企图发布正确无误的信息,但泗县疫苗事件、阜阳手足口病事件等诸多公卫事件的演变历史证明,正确是相对的。不过分保证避免了公众对于政府推翻此前结论而可能招致的怀疑、猜测与不信任。事实也证明公众能够理性面对不确定性。
例如,5月8日上午的卫生部关于甲型H1N1流感防控沟通工作研讨会上,卫生部新闻发言人毛群安表示,中国国内流感防控取得阶段性成果,全国未发生输入性病例。据毛群安介绍,5月7日,卫生部组织专家对甲型H1N1流感疫情进行分析研判。目前疫情蔓延速度较快,但病情较为温和,大量人传人的流行目前仍局限于北美地区,欧洲尚未发生。专家认为,从当前的疫情发展情况看,疫情流行还在继续,尚不能明确判断疫情发展趋势,确诊病例数不断增加,疫情发生范围仍在扩大,因此,疫情传入我国大陆地区的风险性仍然很大[12]。
另一个例子是,6月28日,面对香港有线电视记者提问,开始觉得(疫情)比较严重的情况,可能以前是高估了(疫情),国家会不会调整策略,调低现在的防控策略?卫生部应急办副主任梁万年回答,“其实我们联防联控工作机制,包括很多专家,都一直在研究这个问题。正如你刚才所说的,对这个疾病的严重程度,它的临床表现,以及它的治疗,包括管理,大家从一开始不太熟悉、不认识到现阶段,有一个逐渐认识的过程……一个防控策略的调整和变化一定要依据我们对这个疾病的认识,它的危害性,尤其是对社会经济的影响,包括我们的应对能力和当前疫情的现状以及变化的因素进行综合考虑”[13]。
对于降低对于预警失误可能对政府信任度招致怀疑的风险,此次还采取了较多通过专家发布疫情预警信息,在卫生部网站援引媒体报道来进行风险预警等方法。
3.信息适度vs信息过载
信息发布工作量的衡量可从两个角度:一是单次发布信息量,二是信息发布频率。信息发布质量(即效果)与数量并不总是成正比,如果信息发布在一定阶段内超过公众的承受能力,即出现信息过载现象,会给公众巨大的心理压力,其效果将适得其反。2003年非典期间,卫生部曾与中国移动合作,向移动用户发送疫情短信。但此举反馈是,手机用户反映每天接收到死亡病例数、感染病例数的短信,感觉到心理压力很大。
如何既有效传递风险,又避免由于每天发布疫情信息给公众带来的紧张感,也是此次风险沟通考虑的重点,并调整信息发布频率,希冀通过多次实践找到风险信息发布节奏与公众心理接受节奏的共振模式。此次甲型H1N1流感事件处置中,从4月25日,起初期每天发布疫情信息,到7月9日起,随着防控措施的调整,考虑到疫情的变化不是太大,公众的关注度下降,变更为每周1、3、5公布全国甲型H1N1流感防控信息通报,媒体也相应调整信息发布频次,报道力度逐步常态化。
(三)愤怒管理与提前预警策略
Peter Sandman将风险事件或风险事件阶段的类型及应对分成四种。一是左上角的高危险、高愤怒类型,即需要开展“愤怒管理”(outrage management);二是右上角的高危险、高愤怒类型,需要开展“危机传播”(cricis communciation);三是右下角低危险、低愤怒(同时也是低关注度的),需要开展“风险预警”(precaution advocacy);四是中间笑脸,即危险程度与引发的情绪程度均中等且相适应,此为沟通的最佳状态。这里的outrage不仅特指愤怒,也包括恐惧、怀疑、悲伤等负面情绪。
这种方法对于理清公众要求、明确短期沟通目标、指导创作沟通重点信息有重要意义。此次甲型H1N1流感风险沟通中,初期公众普遍对携带病毒入境者十分愤怒,建议对全部入境人员隔离7天等,采用“愤怒管理”,后期随着疫情传播的进展,较多采用的是“风险预警”模式。

图3:Peter Sandman愤怒、危险座标图[14]


在危机传播时,我们强调及时、公开、透明三原则,何为“及时”,学者与实践者有不同说法,有的认为是了解了事件信息的第一时间,有定义为得到媒体提问的第一时间。但较之风险沟通的提前预警,仍稍嫌迟延。风险沟通强调,风险预警、未雨绸缪,提前喊“狼要来了”,提醒公众做好准备。这种主动告知风险的信息发布方法,在此次甲型H1N1流感信息发布中得到了良好的应用。
我国甲型H1N1流感疫情经历了三种发展阶段:第一个阶段是5月10日我国出现了首例的确诊病例,而且之后输入性的确诊病例不断增加。第二个阶段是5月29号,我国出现了由输入性病例引发的二代病例,并呈现出二代病例不断增多的趋势;第三个阶段是我国出现了个别感染来源不清楚的本土病例并引发二代病例。由此可以判断,我国出现散在的本土病例并由此引起社区范围内持续传播的风险日益增加。风险沟通信息预警也经历了三个阶段:
第一期4月25日前后,国内尚未出现疫情:介绍国际疫情现状、我国采取的有关举措,提示我国迟早会出现相关病例。4月25日,卫生部网站信息发布《中国卫生部等政府部门高度重视美国和墨西哥发生的人感染猪流感疫情》,表示对事态的关注;4月26日,组织专家设计防控甲型H1N1流感疫情的答问,刊登于部网站。
第二期5月10日后,我国出现首例确诊病例:提示出现二代病例风险存在,提示防范。 针对国内可能发生的二代病例情况,设计和组织专家问答,组织记者采访。
第三个阶段是5月29号,我国出现了由输入性病例引发的二代病例,并呈现出二代病例不断增多的趋势。提示出现社区爆发风险存在。
这些有提前量的信息发布,不仅给公众时间作出心理调适,更为疫情的防控提前做好舆论准备、打下群众基础。

(四)信息突显策略
风险沟通的对象及特定形式决定了风险沟通要面临以下挑战:公众来源自公众缺乏学术背景知识;公众信息来源渠道众多,媒体报道、道听途说等;需要面对网络、手机短信等“快媒”的挑战,权威信息如何不被淹没、从纷繁芜杂的信息中突显出来等。通过主流媒体进行议程设置;发挥意见领袖的作用;公众心理疲倦时设计活动使引起注意,保持适度紧张。
1.主动设置议程
在信息发布上,注重都市媒体的同时,发挥人民日报、中央电视台、中央人民广播电台、新华社等主流媒体的舆论引导导向作用,加强与主流媒体的沟通与合作。主流动媒体在其影响力、公信力上,具有先天优势,是本次四甲型H1N1流感信息报道的主力军。都市媒体在知识传播、疫情处置介绍等方面也发挥了重要作用。
主要方式有:主动发布信息,截止7月6日,卫生部新闻办公室共举行7场发布会、通气会:其中新闻发布会5场,通气会、通报会2场,这些发布为以主流媒体为主参加;组织记者采访,组织中央主要新闻单位转载卫生部报道、进行现场直播、网上直播等。如支持《焦点访谈》栏目,制作了三期节目,通过其强大的影响力,有效地引导舆论方向;有针对性提供帮助,为媒体记者解除困惑。如对记者对“隔离、留验、医学观察”等术语的不解,组织专家解答;就甲型H1N1流感病原学、如何进行媒体宣传和大众健康教育等方面,组织各大主流媒体记者进行培训等。举行甲型H1N1流感防控健康教育和风险沟通工作研讨会; 我国内地首例甲型H1N1流感确诊病例情况新闻通气会等。同时,对媒体报道进行激励,组织评选优秀新闻报道,引导新闻记者正确组织报道,激励创作,广泛宣传防控知识。
研究结果显示,从甲型H1N1流感舆情传播内容分析上看,报道版面:七成报道集中在“国内要闻版”;不同疫情阶段的报道版面分布有差异;报道体裁:八成报道为“消息”,深度有所欠缺;报道主题:六成报道集中在“防控工作”和“疫情报告”;报道信源:65.6%的报道引用信源来自“政府官方”;报道篇幅:短小报道为主;报道形式:15.6%的报道为图文并茂;新闻标题:以“实题”为主,“防控”、“应对”出现频率最高[15]。提示政府部门成为媒体主要信源,基本按照政府部门提供的议题设置议程,同时,提示我们增加对促进态度改变有重要作用的深度报道方面,有必要进一步提升。
2.发挥意见领袖的作用
意见领袖的选取,都要考虑第一传播者的信誉,包括是否诚实、客观、公正,第二是专业权威性,即对特定问题是否有发言权和发言资格。此次风险沟通工作中,卫生部新闻办公室综合考虑疾病控制、临床和健康教育、新闻传播等方面,拟订了一个可接受采访的名单,包括卫生部新闻发言人毛群安、卫生部应急办梁东明、中国疾控中心的杨维中、曾光等。入选名单有三个特点:其行政职务决定了其负有进行风险沟通的社会责任;具备专业特长或在该领域有多年工作积累;了解媒体运作规律,善于透过媒体渠道与公众沟通;掌握一定风险沟通常识及技巧。安排意见领袖举行新闻发布会、媒体通气会等主动与媒体沟通,一旦需要,可安排面对媒体接受采访,传递信息。意见领袖的打造具有四个方面的效果:活跃于媒体,为公众提供准确风险沟通信息;有助于有助于报道声音的一致;在甲型H1N1流感期间,有序地安排采访,也极大方便了媒体;通过媒体的广泛报道、转载,促进这些意见领袖在业界舆论引导地位的进一步巩固与提升,形成了良性循环与互动。
3.创意活动应对心理疲倦
与防止公众心理恐慌相比,在公众心理疲倦时需要引起注意的信息发布,难度更大。在信息发布初期,尤其公众心理恐慌时,心理对外界的风险信息接受及反应处于过度灵敏状态自5月10日,至8月上旬,持续三个月的信息公开与发布,媒体的广泛报道,病例数量与人口总数相比并不多,且未出现死亡病例,公众对甲型H1N1流感信息接受趋于饱和,相关信息已经“熟视无睹”,部分公众对于甲型H1N1流感的风险认知麻痹大意,甚至一些防护措施走样。在风险事件中,公众与媒体不关注并非万事大吉,如何实事求是传播又唤醒公众注意力,保持公众的“适度恐慌”是风险沟通面临的新挑战。
2009年8月31日中国健康教育中心和卫生部新闻办公室设计举行了防控甲型H1N1流感信息发布与风险沟通工作介绍及倡议活动,活动倡议:健康教育工作者、学校及托幼机构要在相关部门、机关企事业单位要研究、新闻媒体工作者及公众个人,要行动起来,从各自岗位与角度承担防控疫情的社会责任,增强科学防病意识。通过这种形式,提醒媒体、公众再次对防近控工作责任的关注。
三、风险沟通效果评价
中国健康教育中心与清华大学合作,2009年6月27日至2009年7月7日间,通过内容分析和计算机辅助电话调查(CATI)等手段,对甲型H1N1流感舆情分析、公众信息需求与传播效果进行了研究评估,主要侧重近期与中期效果。项目研究采用定性与定量相结合的方法进行,具体城市涉及北京、哈尔滨、呼和浩特、广州、长沙、成都、西安七个城市,共回收有效问卷6468份。
调查结果显示,公众采取防护措施现状:96.2%的公众采取了相应防范措施;对公众生活的影响:67.1%的公众认为“没有影响”或“影响较小”;政府措施满意度:81.3%的公众表示“比较满意”或“很满意”;媒体满意度分析:比较满意,尤其在报道及时性方面表现突出;对信息渠道的可靠性分析:政府机构最为可靠;对信息渠道的可靠性分析:政府机构最为可靠。
调查结果显示,大部分居民对政府机构提供的流感信息表示最信任,比例达57.0%(3190),而接下来的可信任渠道为专家学者、媒体发布的非官方信息等,但是其相应的比例分别仅为15.1%(847)与13.8%(773),低于居于第一位的政府机构超过四十多个百分点[16]。
表1:公众信任的信息渠道排名(N=5597)


另外,对6月12日(卫生部和世界卫生组织防控甲型H1N1流感联合新闻发布会)、29日(卫生部和国家质检总防控甲型H1N1流感联合新闻发布会)及7月6日(卫生部、教育部、国家质检总局防控甲型H1N1流感联合新闻发布会)三场甲型H1N1流感新闻发布会中的媒体提问统计发现,三场发布会共有20个国内外记者提问,从提问内容看,集中于政府部门限制过境举措、疫苗接种计划、学校疫苗防控等,无一提问质疑政府部门措施不力、隐瞒疫情、判断失误等,从侧面显示与媒体的沟通顺畅而有成效。
世界卫生组织总部及世界卫生组织驻华代表处代表也对我国的甲型H1N1流感处置及沟通给予高度评价。
总体来看,本次风险沟通工作中是主动借鉴国际经验,开展风险沟通理论成功实践应用,但从微观来看,仍处于风险沟通理论与原则的粗放式应用阶段,有可提升的空间。比如,组织内沟通待进一步完善,卫生部新闻办及各直属不同风险沟通部门应形成有效阵线联盟;省级卫生行政部门在风险沟通的信息准备及传播上参差不齐,多数省份仍嫌不足;个别健康教育机构信息准备充分,但大部分没有发挥应有的作用;境内外媒体报道谣言的存在,提示对境外宣传存在一定盲区,公卫事件中着眼于国家形象层面的主动宣传重视不够;风险沟通信息是速朽的信息,随着进间的推移,过期信息应予删除或标注“本信息截止×月×日有效”;效果研究应在风险沟通理论指导下开展,如应用文本分析、风险认知等手段进行深入研究;风险沟通材料的制作方面,有待进一步专业化等。
四、我国风险沟通下一步研究方向
甲型H1N1流感防控工作中的风险沟通是重大公卫事件中,风险沟通理念的全面尝试与应用,为今后的风险沟通及新闻发布实践提供了范例,当然仍有可资提升空间。今后风险沟通的研究,建议着重关注以下研究方向:
1.从“常态视角”审视风险沟通。经验表明,日常的风险告知与预警,是突发事件后沟通成败的关键。因此,明确日常风险沟通职能的承担部门,加强健康教育与风险沟通信息库的建设,做到常战常新、有备无患。如果只有一件事情我们从现有的风险沟通中学到的话,那就是你不可能只一次就得到设计完全正确的风险信息。(风险沟通)草稿需要从目标受众选取的代表中进行测试[17]。
笔者认为,作为国家卫生行政部门来讲,公共卫生风险沟通的内涵除突发事件发生后传递相关疫情、措施、策略,包括公众的个人防治措施细节等,还应包括以下意蕴:一、风险沟通的目标,是提供必要的信息以使公众作出理性判断,与公众一起对公众的信任、情绪、期望进行管理,赢得公众合作、正确的风险认知与事件的有效处置。二、风险沟通着眼于日常的交流,通过常规沟通,加强对于疾病事件的认知,并建立信任,为公共卫生事件应对奠定基础。三、对信息发布内容进行风险沟通测试,减少因信息内容的不符合风险沟通科学而导致的误解。四、着眼于公众舆情的了解与掌握,以及时发布公众需要的信息,即完善风险沟通信息的机制、预案建设。五、通过媒体并开辟直接公众直接沟通渠道,追求与公众的双向、对等沟通。六、对风险沟通的效果进行测评,以作出改进。风险沟通研究应包括信任建立、风险预警、风险认知、风险信息发布、风险沟通效果评估等内容。
2.研究适合我国的评价指标。是以终级指标,如行为是否改变、是否能够采取推荐的行动,理解信息以及与自己周围环境的关系为指标,还是以适度指标,如理解信息,读完时能记忆信息,并得出适当推论来评价风险沟通的效果评价可以基于以下几个方面开展:文本分析评价,包括:阅读级别,组织结构分析,心理模型分析等,衡量你所说的内容是否以正确的方式说出去。基于阅读的评价方法,可以是开放式的,也可以是结构性的调查等[18]。但该方式适合于对静态信息的考核,对于持续一个阶段事件的传播效果评价指标应该更立体、多维,符合实际需要。另外,我国风险沟通主体较多,其评价指标也有待进一步本土化。
3.强调政府风险沟通的“民主范式”。风险传播应是多元的、民主的与参与的。不仅施政于民、全面告知风险,更问政于民,在事件应对与处置中,真正强调民众的建言献策,公众由“被动公众”变化为“主动公众”,主动寻求健康信息、主动提供风险信息、出现志愿者开展沟通互助等。
4.借助心理学、社会学、新闻传播学等理论开展公众公共卫生风险认知机制及影响因素研究等。以往的风险研究显示,公众往往过高地估计小概率事件发生的可能性。在市民感动恐慌、威胁和无助时,这种效应尤其显著。公众对负面数据(如感染率、死亡率)的敏感度要比对正面数据(如治愈率)的敏感度高,对疫情信息数字的解读与发布更社会学化,是否会如何弱化这种影响?如何有效提供信息增强公众理性、减少公众恐慌?
最后,本文试图从此次风险沟通与以往危机传播的不同点谈开去,希望对政府部门在信息发布方面新的建构进行总结,给人以启发。但一管窥豹,难免有失全貌,理论提升及深层次探讨有待今后进一步展开。

附:疫苗接种风险沟通举例
在甲型H1N1流感事件中,就公众关心的风险沟通议题,多次积极做好舆论引导。甲型H1N1流感事件中,围绕“疫苗”开展了一系列的风险沟通工作,并及时调整发布的信息。如,7月上旬,随着疫情的蔓延和我国甲型H1N1流感确诊病例的激增,公众对甲型H1N1流感疫苗的上市充满期待。存在的议题是:“疫苗投产”、“首批疫苗下线”等相关报道众说纷纭,更是调高了公众的“胃口”,以为很快个人就能用上疫苗。
各级卫生行政部门、医疗卫生机构和新闻媒体应做好此方面的舆论引导工作。发布信息主要内容为:1.目前企业正在研制生产的甲型H1N1流感疫苗都是供试品,包括已经下线的和还没有下线的,都不会马上使用,而是用来做实验测试和临床研究用的。2.为保证安全、有效性,甲型H1N1流感疫苗使用前必须要经过严格的临床实验,这个阶段据专家估计最少需要三个月的时间。3.甲型H1N1流感疫苗目前不会上市销售,生产出来的疫苗将用于国家储备。4.流感疫苗有很多禁忌症,并非人人需要接种等。
随着疫苗研究成功、通过审批,以及开展部分人群的预防接种,传播重点转向疫苗适宜接种人群、疫苗接种要求、疫苗接种可能存在不良反应等。
为做好甲型H1N1流感疫苗预防接种宣传报道工作,制订了甲型H1N1流感疫苗预防接种宣传报道方案,并与有关部门配合,重点开展以下一系列宣传工作:
1.制订新闻提示,在媒体通气会上向中央新闻单位提出宣传报道要求。2.召开新闻通气会,由有关专家向媒体介绍疫苗搁知识,并解答媒体关心的问题。3.将预防接种工作宣传要点印发至各省级卫生行政部门并刊登在卫生部网站。4.及时监测舆情,以答记者问形式将热点问题口径刊登在卫生部网站,及时解疑释惑。此外,还配合中央电视台焦点访谈栏目制作一期节目,介绍有关政策和知识于9-12月期间在中央电视台、中央人民广播电台各频道播放公益广告,国庆节期间增加播放次数。另外,明确各地卫生部门对外宣传的纪律要求,防止出现过度炒作现象。


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11.Peter M.Sandman and Jody Lanard.,Crisis Communication, www.psandman.com
12.中国新闻网,毛群安:疫情传入中国大陆地区的风险性仍然很大,http://health.zynews.com/,2009-5-8
13.卫生部和国家质检总局防控甲型H1N1流感新闻发布会,2009-6-29, http://www.china.com.cn/zhibo/2009-06/29/content_18031774.htmshow=t
14.http://www.psandman.com/index-intro.htm
15.中国健康教育中心/卫生部新闻宣传中心,清华大学媒介调查实验室,甲型H1N1流感舆情传播研究报告,2009.7
16.M.Granger Morgan, Baruch Fischhoff,Ann Bostrom,Cynthia J.Atman, Risk Communication—— A Mental Models Approch, Cambridge University Press,2002:103
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